O controle de gastos pelo regime de caixa do Tesouro Nacional previsto para a União em 2017 será um enfrentamento às distorções orçamentárias dos restos a pagar, uma dívida que hoje está na casa dos R$ 255 bilhões.
A medida que consta do Projeto de Emenda a Constituição (PEC) 241, que limita os gastos públicos, evitará as manobras dos ministérios de jogar as dotações orçamentarias não executadas como resto a pagar empenhados em dezembro para serem pagos no ano seguinte, gerando um superávit primário maior do que efetivamente foi.
Como exemplo desta manobra orçamentária, cito o caso do Ministério dos Transportes, que trabalha em 2016 com dois orçamentos em valores equivalentes: o de resto a pagar e o orçamento do ano.
A PEC propõe que os gastos sejam corrigidos pela inflação passada, mas a equipe econômica sugere que seja utilizada a estimativa de inflação futura, coisa que o parlamento poderá alterar.
Funcionários do ministério do Planejamento defenderam a utilização do critério de recursos empenhados até dezembro de 2016 para servir de teto de gastos. A equipe da Fazenda argumentou que o critério de regime de caixa do Tesouro seria bem mais crível por ser o mesmo utilizado para apuração do superávit primário.
“A conciliação de metas de resultado primário com limite de despesa nos levou a escolher o conceito de despesa sobre o qual se imporá o limite de gastos. Poderíamos tanto limitar a despesa empenhada (ou seja, aquela que o Estado se comprometeu a fazer, contratando o bem ou serviço) ou
a despesa paga (aquela que gerou efetivo desembolso financeiro), aí incluídos os “restos a pagar” vindos de orçamentos de exercícios anteriores e que são efetivamente pagos no ano”, argumenta a equipe do Ministro Fazenda, Henrique Meirelles, em mensagem da PEC enviada ao Congresso.
Também diz:
- Como é sabido, o resultado primário é apurado pelo regime de caixa (desembolso efetivo de recursos), o que nos leva a escolher o mesmo critério para fins de fixação de limite de despesa. Assim, com o mesmo critério adotado nos dois principais instrumentos de gestão fiscal, teremos maior transparência no acompanhamento dos resultados obtidos e maior facilidade para considerar o efeito simultâneo do resultado primário e do limite de gastos.
- Essa escolha não se faz sem perdas. O limite sobre a despesa empenhada teria as suas vantagens. Ao impor restrição aos compromissos que o Estado pode assumir, evitaríamos a ocorrência de despesas realizadas e não pagas. Adotando-se o critério de “despesas pagas” não se afasta, a priori, a possibilidade do cumprimento do limite por meio de atrasos de pagamentos, o que não constituiria ajuste fiscal legítimo, mas tão somente repressão fiscal, que empurraria o problema para frente, sem resolvê-lo.
- Tal limitação levanta importante questão a respeito do Novo Regime Fiscal. Ele não é um instrumento que resolverá todos os problemas das finanças públicas federais. As regras aqui propostas só funcionarão se forem bem utilizadas por um governo imbuído de responsabilidade fiscal. A experiência do passado recente mostra que não há regra de conduta fiscal que seja blindada contra intenções distorcidas, mas o desenho institucional desta PEC dificultará no período de sua vigência o aumento da despesa primária do governo central.
- Nossa intenção é que o Novo Regime Fiscal seja uma das várias ferramentas utilizadas para uma gestão séria do orçamento. Para evitar que os limites sejam contornados por meio do represamento de gastos e acúmulo de restos a pagar, vamos adotar medidas gerenciais e legais adicionais, como uma política prudente de empenho de despesas, limitações à inscrição de despesas em restos a pagar e regras mais rigorosas para cancelamento automático de restos a pagar não processados (aqueles para os quais não houve a efetiva prestação do serviço ou entrega do bem).
- É preciso, também, conferir flexibilidade ao Novo Regime Fiscal. A meta de crescimento real zero das despesas, referenciada na inflação passada, ora considerada importante e atingível, pode não ser a mais adequada daqui alguns anos. O sucesso da estabilização fiscal pode permitir que, no futuro, tenhamos uma meta ainda mais ambiciosa como, por exemplo, corrigir o limite pela inflação futura esperada. Isso teria vantagens do ponto de vista da estabilização econômica, ao colaborar com a política monetária, reduzindo a memória inflacionária e coordenando expectativas em torno da meta de inflação futura. Alternativamente, o sucesso da estabilização fiscal e a aceleração do crescimento do PIB podem viabilizar que a despesa cresça a uma taxa um pouco mais alta. Para lidar com essas possibilidades, a PEC prevê que uma lei, de iniciativa exclusiva do Poder Executivo, que proporá qual será a taxa de crescimento do limite de gastos a partir do décimo exercício de vigência da regra.
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